Extracto de la Tesis Doctoral de SEBASTIÁN MARTÍN ARRATE‘El
Estatuto del Municipio turístico. El caso canario’, bajo la dirección de
Francisco Villar Rojas (Universidad de La Laguna; julio de 2005 )
1.- INFRAESTRUCTURAS,
DOTACIONES Y EQUIPAMIENTOS EN LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS
El crecimiento de los Municipios turísticos implica un
desarrollo urbano que hace imprescindible ampliar el ámbito y radio de acción
de las infraestruc-turas (vías de
transporte y comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, ins-talaciones de
energía eléctrica, tratamiento de residuos urbanos, redes de co-municaciones y
telefónicas,....). Dichos municipios se ven afectados por la inadecuación de
determinados sistemas generales, y por las deficiencias de algunos
equipamientos y dotaciones (centros culturales, colegios públicos y centros
docentes, asistenciales y sanitarios,...). Incluso debe preverse la nece-sidad
de ofrecer viviendas a los trabajadores .
Ello conlleva la necesidad de dotar a estos Municipios de
las infraes-tructuras necesarias, algunas de carácter supramunicipal, que en
determina-das ocasiones serán de carácter específicamente turístico. También
debe apor-tarse a estos municipios de algunas dotaciones de otro orden
(parques, zonas de recreo y deportivas). En suma, el crecimiento turístico debe
prever la ejecu-ción de infraestructuras suficientes para cubrir las
necesidades tanto de la po-blación de derecho como de la población de hecho o
turista.
…///…
La ordenación territorial y la urbanística tienen que
recoger, inexcusa-blemente, las previsiones oportunas respecto de los sistemas
generales y las dotaciones. En Canarias, la Ley 19/2003, con una intención
similar a la que persiguió en su día la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las
Directrices de Ordena-ción Territorial de las Illes Balears y de Medidas
Tributarias , regula con mayor o menor detalle cada una de las
infraestructuras, y recoge expresamente,
en su Directriz 20.1 de Ordenación del Turismo, que ‘...La importancia del
espacio público turístico exige la articulación de mecanismos que garanticen el
cum-plimiento de tal deber [de mantenimiento de las infraestructuras urbanas y
los espacios libres y dotaciones públicas], en las condiciones de calidad y
servicio adecuados al destino turístico..’
La Directriz 26.2 de Ordenación del Turismo, de la Ley
19/03, obliga a que el crecimiento turístico prevea ‘...la existencia material
o dotación financiera para la ejecución de infraestructuras y servicios
generales suficientes para cu-brir las necesidades de la población residente y
turista existentes, como de la generada por el crecimiento turístico
previsto...’.
Esta obligación de establecer la estructura y localización
de las infraes-tructuras recae en los Planes Insulares de Ordenación (artículo
18.4.a TR LOTC). Por ello, el PIOT de Tenerife
hace sus previsiones al respecto, y defi-ne (artículo 1.4.2.4) los usos
de infraestructura como ‘...los propios de los espa-cios ocupados por instalaciones
materiales que proveen servicios básicos para la organización del territorio en
su conjunto, como las comunicaciones, abaste-cimientos, etc...:
- Infraestructuras
hidráulicas
- Infraestructuras
de saneamiento.
- Infraestructuras
de energía.
- Infraestructuras
de comunicación.
- Infraestructuras
de tratamiento de residuos.
- Infraestructuras
viarias.
- Infraestructuras
de transporte.
- Infraestructuras
portuarias....’
El instrumento idóneo para localizar los sistemas generales,
aun cuan-do no estén previstos detalladamente en el planeamiento general, es el
Plan Territorial Especial, en cuanto éstos pueden tener por objeto ‘...la
ordenación de las infraestructuras, los equipamientos y cualesquiera otras
actuaciones o actividades de carácter económico y social..’(artículo 23.3 TR
LOTC).
De lo expuesto cabe deducir la directa relación de los
sistemas genera-les con los problemas turísticos, pues estos sistemas deben
existir necesaria-mente y, no sólo es
obligatorio que consten todos los
legalmente previstos, sino que debe dársele a los sistemas generales la
dimensión e importancia suficientes para atender los servicios y la población
de los municipios turísti-cos …
.///…
2.- LOS SERVICIOS PÚBLICOS TURÍSTICOS LOCALES.
…///…¿Debe un Municipio turístico ajustarse a lo prevenido en el artículo 26 LBRL o sería más
conveniente que prestara un abanico de servicios más amplio, en función de la población
de hecho residente? ¿debe un Municipio turístico
limitarse a las competencias del artículo 25 LBRL o el catálogo de las mismas
debe ser mayor?.
Si
partimos del artículo 26 LBRL, que determina los servicios que obligatoriamente
deberán prestar los distintos Municipios, pudiera entenderse que con la
relación que recoge el citado artículo queda establecido y definido el régimen
de servicios obligatorios que corresponde prestar a los distintos Municipios.
No obstante, entendemos que las leyes turísticas pueden obligar a los
Municipios turísticos a la
prestación de otros servicios públicos, con base en el artículo 30 LBRL:
'Las Leyes sobre régimen local de las
Comunidades Autónomas en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán
establecer regímenes especiales para Municipios ... que reúnan otras
características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico
o el predominio en su término de las actividades turísticas ...'
Estos servicios serán obligatorios bien en
los Municipios turísticos, bien en los núcleos o zonas turísticas, entendiendo por tales los
conceptos ‘zona turística’ y ‘núcleo turístico’ definidos en el ap. 3.k in fine del Preámbulo de la Ley (Ver epígrafe 3.3 de
este trabajo)
Por tanto, entendemos que no existe obstáculo
para que la
Comunidad Autónoma (o el Cabildo, en base a la Ley 14/90 de Cabildos) pueda ampliar la
lista servicios obligatorios aprobada por la LBRL, bien mediante modificación
de la LcanTur, bien mediante transferencia o delegación. Se crearía así un listado
de servicios distintos de los que la propia LBRL en su artículo 26 denomina 'servicios
públicos mínimos', previendo específicamente que estén directa y
estrechamente relacionados con las actividades turísticas.
Lo cierto, como ya hemos observado y
profundizaremos en su momento, es que la condición de Municipio turístico
genera obligaciones y cargas que se suman a los servicios obligatorios que debe
prestar en función de la población residente del mismo, por lo que habría que
plantearse:
- hasta qué punto dispone el Municipio de financiación para
ello.
- en qué medida dicha financiación habrá de provenir
directamente de la industria turística.
- de qué modo se ve beneficiada la economía de los
Municipios colindantes o, incluso, la de Isla y Comunidad Autónoma (a los efectos de
repartir las cargas).
Si la LcanTur impone a los Municipios la
prestación de unos servicios mínimos obligatorios, distintos de los previstos
en la LBRL, ello implica, en buena medida, que la Comunidad Autónoma
esté obligada a dotar a los Municipios afectados de parte de las medidas
financieras y fiscales necesarias para la prestación de los servicios públicos
obligatorios, pues parece que, de no hacerse así, se estén llevando a cabo
delegaciones de competencias encubiertas.
En resumen, los servicios que debe prestar un
Municipio turístico vienen regulados
en la pirámide jerárquica conformada, en primer lugar, por la LBRL y, en
segundo lugar, por la LcanTur –pues los artículos 65 a 67 LcanTur imponen
servicios-. Siempre que se respeten ambas normas, se podrán añadir funciones y
figuras nuevas.
En un Municipio turístico,
sus servicios mínimos obligatorios son los habituales del artículo 26 LBRL[1]. Como es
sabido, el legislador ha utilizado la técnica de establecer un primer grupo de
servicios que los Municipios '... por sí o asociados deberán prestar,
en todo caso...': (artículo 26.1.a LBRL). Seguidamente, el
legislador agrupa los Municipios en función del número de habitantes y concreta:
'...a) En todos los municipios:
·
alumbrado público,
cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario
de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación
de las vías públicas y control de alimentos y bebidas
b) En los Municipios con población
superior a 5.000 habitantes además:
·
Parque público, biblioteca
pública, mercado y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población
superior a 20.000 habitantes, además:
·
protección civil, prestación
de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público[2].
d) En los Municipios con población
superior a 50.000 habitantes, además:
·
Transporte colectivo urbano
de viajeros y protección del medio ambiente...'[3]
En un Municipio turístico
se plantea la cuestión (ver ep. 3.4.2.1.- )
de cómo deben ser interpretados los términos 'habitantes' y 'población', pues
la población flotante del Municipio (distinta de la población de hecho y la de
derecho) puede exigir que el Municipio deba prestar, por ejemplo, los servicios
de Protección civil o los de Prevención y extinción de incendios. En este
sentido, a un Municipio con 15.000 habitantes de derecho y 40.000 camas turísticas, parece correcto que se le exija la
prestación de los mismos servicios que a un Municipio de 50.000 habitantes (eso
sí, con las ayudas financieras necesarias). La solución podría pasar por
modificar este artículo 26 LBRL y
sustituir la expresión población por 'población de hecho', o utilizar
expresamente una locución parecida a la del artículo 33.1 del TR LOTC: 'Los municipios con más de ****** habitantes o de igual número de plazas
alojativas turísticas...'[4].
No
deben olvidarse dos ideas esenciales del Cap. 2º del Tít. VI de la LBRL. En
primer lugar, el Municipio tiene la garantía de que son servicios públicos
locales ‘....los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias....’
(artículo 85.1 LBRL, conforme la nueva redacción de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
medidas para la modernización del gobierno local[5]).
En segundo lugar, que el artículo 86 permite a las Entidades Locales ejercer la
iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas y declara la
reserva en favor de las Entidades locales de las siguientes actividades o
servicios esenciales (artículo 86.3 LBRL): abastecimiento y depuración de
aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; suministro de calefacción;
mataderos, mercados y lonjas centrales; transporte público de viajeros[6]. Este precepto permite que el Estado
y las Comunidades Autónomas, mediante Ley, establezcan idéntica reserva para
otras actividades y servicios (artículo 86.3 LBRL)
En lo que
se refiere a los servicios públicos de los Municipios turísticos, el Tribunal Supremo, que define lo que
ha entenderse por servicio público (actividad desarrollada en el ejercicio de
una competencia funcional), tiene bien claro que como tal puede entenderse el
ejercicio de actividades encaminadas al fomento turístico[7].
Pero no nos referimos sólo a esto, porque lo cierto es que todos los Municipios
de esta clase han sufrido una profunda transformación para pasar de ser
pescadores o agrícolas a ser Municipios de servicios. El crecimiento de la
población les exige saneamiento, centros de salud, colegios públicos, un plan
de viviendas y vías de comunicación, con la intervención que ello implica de la Comunidad Autónoma ,
los Cabildos o Diputaciones y el Estado. Además, si la población de derecho que
reside es principalmente joven, como suele suceder, el Ayuntamiento deberá
dotar a los barrios de centros sociales y equipamiento deportivo.
Un Municipio turístico,
de los de mayor población flotante, debe estar capacitado para prestar
absolutamente todos los servicios que se recogen en los cuatro apartados del
artículo 26.1, los mismos que se le exigen a una capital de provincia. Pero debe también tenerse cuidado en que, en
determinadas ocasiones, estos Municipios son mixtos, es decir, turísticos y
residenciales, con lo cual parece conveniente que, para los mismos, el artículo
26 LBRL o la norma correspondiente, además de establecer los servicios
obligatorios, distinga tres grupos de zonas para concretar las funciones que
han de prestarse en cada una:
–
una serie de
servicios públicos habrán de ser obligatorios en lo que podemos denominar 'zona
ordinaria': colegio, biblioteca, servicio de viviendas, servicios sociales, parque
público, instalaciones deportivas...
–
otro grupo
de servicios obligatorios serán específicos (o consecuencia) de la 'zona turística': comunicaciones viarias,
transporte público, desaladora de agua de mar, depósitos de agua, depuradora,
instalaciones de ocio, señalización turística, atención y orientación a los
usuarios turísticos, oficina de información...
–
y un tercer
grupo de servicios públicos obligatorios, serán comunes en ambas zonas: mercado,
centros de salud (u hospital), servicios contraincendios, protección civil,
residuos, farmacias.
En este contexto debe atenderse una Sentencia del Tribunal
Supremo[8], en la
que se plantea una cuestión litigiosa relativa al equilibrio financiero de una
concesión de servicio público por haber sobrevenido una circunstancia
imprevista, que en este caso consiste en un incremento considerable del número
de usuarios de un municipio turístico. La respuesta del Tribunal es que debe
evitarse que un eventual desequilibrio repercuta en las posibles deficiencias
en la prestación del servicio. Razona que la discrecionalidad del Ayuntamiento en la interpretación
del contrato no es absoluta y que es aplicable la teoría del riesgo
imprevisible, que consiste en apreciar el derecho del concesionario a que se
restablezca el equilibrio económico de la concesión siempre que incida sobre
éste una circunstancia que no pudo ser prevista y sea independiente de la
buena gestión. Concluye que los entes locales están obligados a mantener el
equilibrio financiero de la concesión, para lo cual revisarán las tarifas y
subvenciones cuando circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinaran la
ruptura del equilibrio de la misma[9].
Estas circunstancias sobrevenidas, conformarán, junto con
las obligaciones del artículo 26 LBRL el abanico de obligaciones que conciernen
al Ayuntamiento.
[1]
Sobre servicios mínimos municipales, servicios esenciales, y obligatoriedad de
los servicios públicos municipales, ver:
·
RIVERO YSERN, MANUEL; Manual de Derecho Local;
Madrid; 1997; 3ª ed.; Ed. Civitas; pág. 145
·
ORTEGA ÁLVAREZ, LUIS; ‘Las competencias
propias de las Corporaciones Locales’, en Tratado de Derecho Municipal, de
S. MUÑOZ MACHADO, tomo I; Madrid; 2003; 2º ed.; Ed. Civitas; pág. 239
·
PAREJO AFONSO, LUCIANO; ‘La autonomía local’,
REALA nº 229; 1986; pág. 21
[2]
Redactada esta letra c) conforme al
Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio
[3]
Para un análisis detallado de las competencias y los servicios públicos
municipales ver:
·
MUÑOZ MACHADO, SANTIAGO (Director); ‘Tratado
de derecho municipal’ (2 tomos); Madrid; 2003; Ed. Civitas; cap. XXX al
XXXVI
·
BALLESTEROS FERNÁNDEZ, ÁNGEL; Manual de
Administración Local; Granada; 1992; Ed. Comares
·
SÁNCHEZ MORÓN, MIGUEL; ‘La distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidad Autónomas en materia de
Administración Local’, en el Tratado de Derecho Municipal, de S. MUÑOZ
MACHADO, tomo I; Madrid; 2003; 2º ed.; Ed. Civitas; pág. 192
·
EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS; Nuevo Régimen Local (3 tomos); Madrid;
4ª edición (tomos 1º y 2º, 2001; tomo 3º, 2004); Ed. El Consultor.
[4]
También el artículo 19.2 de la Ley
13/2002, de 21 de junio, de turismo de Cataluña, ofrece una alternativa que
viene a ser una solución semejante: ‘...2. Los municipios turísticos deben
prestar, aparte de los que establece el apartado 1, los servicios mínimos que
correspondan al volumen de población resultante de sumar el número de
residentes con la media ponderada anual de población turística. También pueden
establecer, de acuerdo con la legislación de régimen local, y en función de sus
necesidades, otros servicios complementarios, que pueden prestar temporalmente,
o con varias intensidades, en función de la afluencia turística..’
[5]
BOE nº 301, de 17 de diciembre
[6]
Este apartado, antes de la modificación
aprobada por el Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, incluía la mención
"servicios mortuorios”.
[7]
STS de
23 de febrero de 1995; Az. 1280
[8]
Sentencia del Tribunal Supremo, de uno de julio de 1992 (Az. 6099)
[9]
Sentencia del Tribunal Supremo, de 1 de marzo de 1983 (Az. 1352), de 3 de enero
de 1985 (Az. 2589), de 22 de febrero y
27 de diciembre de 1988 (Az. 1381 y 10254)
