Sobre las competencias en materia de gestión patrimonial en los Municipios de Gran Población

Informe sobre las competencias en materia de gestión patrimonial.-

[1]  Debemos partir de que el art 127.1.f Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) ha sido derogado y que el art 123.1.p LBRL atribuye al Pleno ‘…p) Las demás que expresamente le confieran las leyes…’

[2]  Posteriormente la DA Segunda del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TR LCSP) estableció Normas específicas de contratación en las Entidades Locales, y dispone expresamente que

3. En los municipios de gran población a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las competencias que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo.

[3]  Un criterio de interés técnico jurídico lo encontramos en el trabajo ‘La enajenación de bienes de las entidades locales en Aragón: el procedimiento de enajenación’, elaborado por el profesor Jose Maria Gimeno Feliú (Catedrático Derecho Administrativo de la Facultad Derecho de la Universidad Zaragoza) en el marco de los XX Encuentros del Foro de derecho aragonés, opina que se trata ésta de una materia donde existe regulación estatal y regulación propia territorial en virtud de los distintos títulos competenciales.

[4]  Así, en cuanto a la legislación estatal entiende que debe atenderse a:

a) artículos 122 LBRL

b) art 79 ss Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL)

c) Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP)

d) Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas;

e) el artículo 109 (enajenación) y 110 (cesión gratuita) del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBCL)

[5]   En cualquier caso debe considerase lo prevenido en la Disposición Adicional segunda TR LCSP que citamos en el ep. [2]

[6]  Una primera advertencia del profesor Gimeno es que deben entenderse excluídos de la aplicación del TR LCSP los contratos patrimoniales, remitiendo su regulación a sus normas específicas, adquiriendo carácter supletorio dicho TR LCSP, por lo que entiende limitado el ámbito expansivo de la categoría de los contratos administrativos, conforme al artículo 4.1 p) TR LCSP tienen siempre el carácter de privados y se rigen por la legislación patrimonial. Es decir, están excluidos del ámbito de aplicación de la TR LCSP (sin perjuicio de lo relativo a los actos separables).

p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, …que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial.

[7]  La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado - Informe 25/08, de 29 de enero de 2009 - analiza la problemática derivada de la exclusión de los contratos patrimoniales del ámbito objetivo de la LCSP y, en particular, el régimen de estos contratos en la Administración local. En este Informe se sostiene que el régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local como consecuencia de quedar los mismos excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, es el que resulta de las normas establecidas en la LPAP y de las normas que la complementan y, en especial, por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Por lo expuesto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que el régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local como consecuencia de quedar los mismos excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, es el que resulta de las normas establecidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas y de las normas que la complementan y, en especial, por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, así como, en su caso, por las normas promulgadas sobre tal materia por las Comunidades Autónomas respecto de las normas declaradas no básicas, siendo de aplicación las normas sobre preparación y adjudicación de contratos de la Ley 30/2007, cuando la las normas patrimoniales así lo expresen.

ENAJENACIONES

[8]  Concluye el profesor Gimeno que resulta evidente que el TR LCSP ha optado por excluir a los contratos patrimoniales del ámbito de aplicación de esta Ley ex art. 4 p) de la Ley. La exclusión de la referida aplicación directa de la normativa de contratación pública implica la aplicación de la relativa al patrimonio de las Administraciones públicas, cuyo «régimen común» se estableció con la aprobación de la LPAP.

[9]   Como desarrollo reglamentario de la LBRL el Estado aprobó el RBCL, que dedica sus artículos 109 al 119 a la regulación de las ENAJENACIONES de bienes inmuebles patrimoniales, pues como indica el Dictamen del Consejo Consultivo de Canarias núm. 262/2009, de 2 de junio de 2009, ‘…resultan indudablemente aplicables al caso…’ el TRRL y el RBCL. Esta regulación ha de interpretarse, lógicamente, en sintonía con la ulterior legislación básica establecida en la LPAP, que contiene algunos artículos -identificados expresamente en el apartado 5 de su disposición final segunda- que gozan de la condición de legislación básica dictada de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución, entre los que se encuentra el apartado 1 del artículo 8, declarativo de los principios inspiradores de las actividades de gestión y administración de los bienes patrimoniales de todas las Administraciones Públicas.

GESTIÓN DEL INVENTARIO

[10]      Para interpretar la intención del legislador estatal en materia GESTIÓN DEL INVENTARIO, podemos acudir al LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas, editado en 2005 que en el apartado 2 de su Cap. VI (Gestión de servicios públicos y bienes), relativo a Los bienes de las entidades locales preveía expresamente que

‘…Con relación al régimen jurídico básico de los bienes de las entidades locales, no parece que sea precisa una importante revisión. ..///…A nuestro entender, las reflexiones que sobre esta materia debemos hacer con motivo de la redacción del Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local deberían girar en torno a la necesidad de propiciar una optimización del patrimonio público local, integrado tanto por bienes de naturaleza demanial como patrimonial. Parece común en la actualidad la consideración de que debe primarse la puesta en valor de las propiedades públicas, y las entidades locales no deben estar fuera de esa órbita; es preciso adoptar un enfoque más dinámico del patrimonio local (ésta es, además, la línea que pretendió adoptar la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas). El principal objetivo debe ser, pues, la racionalización y la rentabilización en la gestión de las propiedades públicas, puesto que ello no es ni más ni menos que un aspecto de la eficiencia que debe demandarse a las administraciones públicas….///…Ese mayor rendimiento podrá ser entendido como económico en unos casos, y en otros se corresponderá con un mayor rendimiento social (puesto que los bienes demaniales no son susceptibles de la misma explotación económica que los patrimoniales)…//…La práctica demuestra que es esencial el contar con un inventario plenamente actualizado y valorado que permita el control y la defensa de todos y cada uno de los bienes que lo integran. …///… Por ello, tal vez convendría reforzar la institución, con la seguridad de que ello redundará en una mejor gestión y aprovechamiento de los recursos públicos. …///…Consideramos interesante reflexionar acerca de las cesiones patrimoniales porque la normativa en vigor no acota la duración de las mismas, y posiblemente ello da lugar a que las corporaciones no puedan disponer en ocasiones de sus propios bienes por haber sido cedidos por corporaciones anteriores. En la actualidad, con la limitación de recursos de casi cualquier entidad local, su patrimonio debe ser rentabilizado al máximo, con lo cual, sin perjuicio del respeto a la voluntad de las corporaciones, tal vez deban establecerse límites a que algunas operaciones patrimoniales priven de libertad de movimientos a gobiernos futuros…’

RECTIFICACIONES DE INVENTARIO

En el trabajo El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados se opina que ‘…En cuanto al procedimiento de elaboración, rectificación anual e incorporaciones puntuales, nada dicen ni el TRRL ni el RBCL. No existe un procedimiento para las incorporaciones puntuales, ya se trate de bienes patrimoniales, ya de bienes de dominio público. Tampoco requieren publicidad en el Tablón de Edictos, ni en el BOP. Lo procedente es partir de una propuesta del Alcalde, incorporar al expediente una memoria con los títulos acreditativos de la propiedad si existieran, acreditar el carácter demanial del bien, y unir informe de la asesoría jurídica o del Secretario del Ayuntamiento. Previo dictamen de la Comisión Informativa competente, elevar la propuesta de la Alcaldía al Pleno. Según el art. 34 del RBCL corresponde al Pleno acordar la aprobación del Inventario, su rectificación y comprobación. Los datos a consignar en el Inventario, en cuanto a los bienes inmuebles, se contienen en el art. 20 del RBCL. Una vez inscrito en el Inventario, si no estuviera inmatriculado en el Registro de la Propiedad, podrá hacerse mediante certificación del Secretario. También los bienes demaniales, cualquiera sea su naturaleza y destino, deben estar inscritos en el Registro…’ (Nº 24, 30 Dic. 2009 - 14 Ene. 2010, Ref.º 3564/2009, pág. 3564, Tomo 3)

No se discute que las Entidades Locales están obligadas a inventariar sus bienes y derechos conforme al art. 86 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) ; inventario que debe responder a la realidad existente, para el cumplimiento de los fines que le son propios y seguridad jurídica, puesto que si bien las Entidades Locales tienen plena capacidad jurídica para la cesión de bienes patrimoniales, lo que no pueden hacerlo es de bienes de dominio público. El Inventario no sólo tiene relevancia entre las Administraciones Públicas, obligatorio ponerlo en conocimiento de las Administraciones estatal y autonómica, sino que todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al mismo y conocerlo. …///…. No se entiende cómo el Ayuntamiento continuó el procedimiento, sin que la inclusión posterior al acuerdo de adjudicación en el Patrimonio Municipal del Suelo del inmueble, nada subsanara, al contrario no se hace más que abundar en la contradicción existente. El hecho de que material y efectivamente se trate de un bien patrimonial, tampoco nada añade en cuanto a la pureza del procedimiento, cuyo primer obligado a cumplir es la Administración, más cuando está ejercitando unas prerrogativas legalmente reconocidas y disponiendo de unos bienes comunes, puesto que es efectivamente el carácter material del bien, lo que debió de procurar y acelerar la rectificación y una nueva certificación del Secretario en donde se pusiera de manifiesto la identidad en la calificación. (Sentencia de 30 septiembre 2008, Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª)

CONCLUSIONES.-

I.      Serán de competencia del Pleno de la Corporación las competencias que le corresponden de arreglo con el RBCL, pues su organización, su funcionamiento y su Régimen Jurídico se rigen por la legislación sobre Régimen Local:

·         Alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o comunales (vid art 8 RBCL)

·         la cesión gratuita de los bienes (vid art 110 RBCL)

II.     Serán de competencia del Pleno de la Corporación las competencias que, con arreglo al artículo 123.2 LBRL requieren el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones:

2. Se requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno, para la adopción de los acuerdos referidos en los párrafos c), e), f), j) y o) y para los acuerdos que corresponda adoptar al Pleno en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística.

c) La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica.

e) Los acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término municipal; la creación o supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 de esta ley…///...

f) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales.

j) La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras Administraciones…///...

III.    En un municipio de gran población, afectado por el artículo 121 LBRL y la DA Segunda del TR LCSP, las competencias que se describen se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo, sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior:

·        adjudicación de concesiones sobre los bienes

·        adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial

·        enajenación del patrimonio.

·        enajenación de los bienes declarados de valor histórico o artístico.

·        los contratos de obras, de suministro, de servicios, de gestión de servicios públicos

·        los contratos administrativos especiales

·        los contratos privados

IV.  En materia de rectificaciones de inventario, de cesiones de uso (que tiene su régimen propio) etc… el régimen debe ser lo más ágil posible, siendo posible proceder a la delegación de las mismas en órganos autorizados.

123.3 LBRL.

3. Únicamente pueden delegarse las competencias del Pleno referidas en los párrafos d), k), m) y ñ) a favor de las comisiones referidas en el apartado 4 del artículo anterior.

V.   Según el art. 34 del RBCL corresponde al Pleno acordar la aprobación del Inventario, su rectificación y comprobación

Art. 32 RBCL

1.     Los inventarios serán autorizados por el Secretario de la Corporación con el visto bueno del Presidente y una copia del mismo y de sus rectificaciones se remitirá a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma

Art. 34. RBCL

2.     El Pleno de la Corporación local será el órgano competente para acordar la aprobación del inventario ya formado, su rectificación y comprobación.

VI.  En las Comunidades Autónomas en las que no exista legislación territorial al respecto, como la de Canarias, se puede utilizar el criterio que aprovechan otras Comunidades Autónomas (Real Decreto Legislativo 2/2003, de 28 abril, de la Comunidad Autónoma de Cataluña o Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Comunidad Autónoma de Navarra) de que la actualización continuada del inventario se llevará cabo independientemente de la rectificación anual del mismo. La actualización va a permitir que se conozca de inmediato cualquier variación de derechos y bienes de las entidades locales (Vid ‘Régimen jurídico de los bienes de las entidades locales: referencia a la normativa estatal y autonómica’, de Tomás Cobo Olvera. EL CONSULTOR, 2006; pág. 159)

VII. La competencia para esta ‘actualización continuada del inventario’, corresponderá al Exmo Sr Alcalde, pues en materia de cuestiones cuya competencia no esté atribuída de modo expreso, de conformidad con el art 124.4.ñ LBRL ‘…4. En particular, corresponde al Alcalde el ejercicio de las siguientes funciones:

ñ) Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y aquéllas que la legislación del Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales.

VIII.Para gastos plurianuales, habrá de estarse a los dispuesto en el art 174 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y el apartado uno del art. 88 del Real Decreto 500/1990, la autorización y disposición de los gastos plurianuales corresponde al Pleno de la entidad, pudiendo éste delegar dicha competencia en virtud del apartado dos del mismo artículo, pues ha sido derogado el art 127.1.f LBRL.

IX.  No parece que toda esta regulación se vea afectada por la reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, salvo lo dispuesto en la Disposición final cuarta, que modifica del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, incorporando un nuevo apartado 5 al artículo 39, en materia de patrimonios públicos de suelo:

Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran … se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo.