SOBRE LAS COMPETENCIAS
EN MATERIA DE GESTIÓN PATRIMONIAL, EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.-
1.- MARCO
NORMATIVO.-
[1] Debemos partir de que el
art 127.1.f Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local[1] (LBRL) ha sido derogado y que el art
123.1.p atribuye al Pleno ‘…p) Las demás
que expresamente le confieran las leyes…’
[2] Posteriormente la DA
Segunda del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público[2] (TR LCSP) estableció Normas específicas de
contratación en las Entidades Locales, y dispone expresamente que
3. En los municipios de gran población a que se refiere el artículo 121 de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las
competencias que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la
Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la
duración del mismo.
[3] Un criterio de interés técnico jurídico lo
encontramos en el trabajo ‘La enajenación
de bienes de las entidades locales en Aragón: el procedimiento de enajenación’,
elaborado por el profesor Jose Maria Gimeno Feliú (Catedrático Derecho
Administrativo de la Facultad Derecho de la Universidad Zaragoza) en el marco
de los XX Encuentros del Foro de derecho aragonés[3]
. Opina que se trata ésta de una materia donde existe regulación estatal y
regulación propia territorial en virtud de los distintos títulos
competenciales.
[4] Así, en cuanto a la legislación
estatal entiende que debe atenderse a:
a) artículos 122 LBRL
b) art 79 ss Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL)
c) Ley 33/2003, de Patrimonio
de las Administraciones Públicas (LPAP)
d) Real Decreto 1373/2009, de
28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de
3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas;
e) el artículo 109 (enajenación)
y 110 (cesión gratuita) del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que aprueba
el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBCL)
[5] En cualquier caso debe considerase lo prevenido en la
Disposición Adicional segunda TR LCSP que citamos en el ep. [2]
[6] Una primera advertencia del profesor Gimeno es que
deben entenderse excluídos de la aplicación del TR LCSP los contratos
patrimoniales, remitiendo su regulación a sus normas específicas, adquiriendo
carácter supletorio dicho TR LCSP, por lo que entiende limitado el ámbito
expansivo de la categoría de los contratos administrativos, conforme al
artículo 4.1 p) TR LCSP tienen siempre el carácter de privados y se rigen
por la legislación patrimonial. Es decir, están excluidos del ámbito de
aplicación de la TR LCSP (sin perjuicio de lo relativo a los actos separables).
p)
Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios
jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades
incorporales, …que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se
regirán por la legislación patrimonial.
[7] La Junta Consultiva de Contratación Administrativa
del Estado - Informe 25/08, de 29 de enero de 2009[4] - analiza la problemática derivada
de la exclusión de los contratos patrimoniales del ámbito objetivo de la LCSP
y, en particular, el régimen de estos contratos en la Administración local. En
este Informe se sostiene que el régimen jurídico aplicable a los procedimientos
y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una
entidad local como consecuencia de quedar los mismos excluidos del ámbito de
aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, es el que resulta de las
normas establecidas en la LPAP y de las normas que la complementan y, en
especial, por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Por lo expuesto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
entiende que el régimen jurídico aplicable a los procedimientos y formas de
adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local
como consecuencia de quedar los mismos excluidos del ámbito de aplicación de la
Ley de Contratos del Sector Público, es el que resulta de las normas
establecidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones
Públicas y de las normas que la complementan y, en especial, por el Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales, así como, en su caso, por las normas
promulgadas sobre tal materia por las Comunidades Autónomas respecto de las
normas declaradas no básicas, siendo de aplicación las normas sobre preparación
y adjudicación de contratos de la Ley 30/2007, cuando la las normas
patrimoniales así lo expresen.
2.-ENAJENACIONES
[8] Concluye el profesor
Gimeno que resulta evidente que el TR LCSP ha optado por excluir a los
contratos patrimoniales del ámbito de aplicación de esta Ley ex art. 4 p) de la
Ley. La exclusión de la referida aplicación directa de la normativa de
contratación pública implica la aplicación de la relativa al patrimonio de
las Administraciones públicas, cuyo«régimen común» se estableció con la
aprobación de la LPAP.
[9] Como desarrollo reglamentario de la LBRL
el Estado aprobó el RBCL, que dedica sus artículos 109 al 119 a la regulación
de las ENAJENACIONES de bienes inmuebles patrimoniales, pues como indica el
Dictamen del Consejo Consultivo de Canarias núm. 262/2009, de 2 de junio de
2009, ‘…resultan indudablemente aplicables al caso…’ el TRRL y el RBCL.
Esta regulación ha de interpretarse, lógicamente, en sintonía con la ulterior
legislación básica establecida en la LPAP, que contiene algunos
artículos-identificados expresamente en el apartado 5 de su disposición final
segunda- que gozan de la condición de legislación básica dictada de
acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución, entre los que se
encuentra el apartado 1 del artículo 8, declarativo de los principios
inspiradores de las actividades de gestión y administración de los bienes
patrimoniales de todas las Administraciones Públicas.
3.-DESAFECTACIÓN
PATRIMONIAL
[10] Por la Disposición derogatoria única (Derogación
normativa) de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local, se dispuso que
‘…Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se
opongan, contradigan o resulten incompatibles con las disposiciones de
esta ley, excepto la disposición adicional sexta, de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y sin perjuicio de lo
dispuesto en la disposición transitoria cuarta….’
[11] Por la Disposición adicional segunda (Normas
específicas de contratación en las Entidades Locales) de la Ley 30/2007, de 30
de octubre, de Contratos del Sector Público (ya derogada por el Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público[5]), se dispuso que
‘…1. Corresponden a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades
locales las competencias como órgano de contratación respecto de los contratos
de obras, de suministro, de servicios, de gestión de servicios públicos, los
contratos administrativos especiales, y los contratos privados cuando su
importe no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto
ni, en cualquier caso, la cuantía de seis millones de euros, incluidos los de
carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, …///…
Asimismo corresponde a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades
locales la adjudicación de concesiones sobre los bienes de las mismas y
la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación
patrimonial cuando su valor no supere el 10 por ciento de los recursos
ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la
enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la
cuantía indicados. 2. Corresponde al Pleno las competencias como órgano de
contratación respecto de los contratos no mencionados en el apartado anterior
que celebre la Entidad local. Asimismo corresponde al Pleno la adjudicación de
concesiones sobre los bienes de la Corporación y la adquisición de bienes
inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial así como la
enajenación del patrimonio cuando no estén atribuidas al Alcalde o al
Presidente, y de los bienes declarados de valor histórico o artístico
cualquiera que sea su valor….’
[12] En este instante, cuando se consulta lo que la
oficina del BOE denomina ‘Texto consolidado’ del Real Decreto 1372/1986, de 13
de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales, esto es, las normas que la Administración del Estado considera
vigentes, sostiene que es de aplicación tanto el Art. 8 RBCL como el art
10:
‘…8.2. El
expediente deberá ser resuelto, previa información pública durante un mes, por
la Corporación local respectiva, mediante «acuerdo adoptado» con el voto
favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma…’ Si
requiere mayoría absoluta para un acuerdo, es evidente que se refiere a un
órgano colegiado, pero pudiera ser que el órgano no tenga competencia para
ello, por aplicación de la Ley 57/2003, que hubiera derogado la norma.
[13] También es evidente que el artículo 66 (Forma de la
afectación) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas requiere un
‘…1. …acto
expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que
se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél
integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de
las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración,
defensa y conservación…’ sin perjuicio de que surtan los mismos efectos de la
afectación expresa los hechos y actos que se relacionan en el ap. 2º: ‘… a) La
utilización pública, notoria y continuada por la Administración … para un
servicio público o para un uso general. b) La adquisición de bienes o derechos
por usucapión,…c) La adquisición de bienes y derechos por expropiación
forzosa…d) La aprobación…de programas o planes de actuación general, o proyectos
de obras o servicios…e) La adquisición de los bienes muebles necesarios para el
desenvolvimiento de los servicios públicos…’.
[14] Finalmente en cuanto a la necesidad del tramitar el
correspondiente procedimiento de desafección demanial a patrimonial, según la
interpretación del art. 143.3 LPAP solo puede considerarse que existe una
desafectación tacita en el supuesto de cesión gratuita de bienes muebles al
señalar que "el acuerdo de cesión llevará implícita la desafectación de
los bienes". Por tanto, a sensu contrario, en el supuesto de
enajenación se requerirá la previa desafectación del bien con carácter previo o
simultaneo a la tramitación del procedimiento de enajenación.
[15] Por ello, ni la doctrina ni la jurisprudencia tienen
una postura uniforme y ello, además de por culpa del legislador estatal, por
culpa del legislador autonómico canario, que está obligado a dictar la norma
aclaratoria que acabe con el conflicto de interpretación, norma que existe:
· en Andalucía (Ley
9/1999, de 29 de septiembre, Bienes de las Entidades Locales; art. 7) y Decreto
18/2006, de 24 de enero, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de
Andalucía (art. 11)
· en Aragón (Ley 7/1999,
de 9 de abril Administración local; art. 177) y Decreto 347/2002, de 19 de
noviembre, Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las
Entidades Locales; art. 14)
· en Cataluña (Decreto
336/1988, de 17 de octubre Reglamento de Patrimonio de los Entes Locales; art.
27)
· en La Rioja (Ley 1/2003,
de 3 de marzo, Administración Local; art. 177), etc…
[16] Por todo ello, y visto que como manifiestan PARADA
VÁZQUEZ[6]
y COBO OLVERA[7],
sólo una solución legislativa podrá zanjar adecuadamente la cuestión, con el
fin de evitar una situación que sólo implica falta de eficacia administrativa
por culpa de la descoordinación de los legisladores, que cuando dictan una
norma nueva no revisan debidamente las normas afectadas,
4.-
GESTIÓN DEL INVENTARIO
[17] Para interpretar la
intención del legislador estatal en materia GESTIÓN DEL INVENTARIO, podemos
acudir al LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL de la Secretaría de
Estado de Cooperación Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas,
editado en 2005[8]
que en el apartado 2 de su Cap. VI
(Gestión de servicios públicos y bienes), relativo a Los bienes de las
entidades locales preveía expresamente que
‘…Con
relación al régimen jurídico básico de los bienes de las entidades locales, no
parece que sea precisa una importante revisión. ..///…A nuestro entender, las reflexiones que sobre esta materia debemos hacer
con motivo de la redacción del Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local
deberían girar en torno a la necesidad de propiciar una optimización del
patrimonio público local, integrado tanto por bienes de naturaleza demanial
como patrimonial. Parece común en la actualidad la consideración de que debe
primarse la puesta en valor de las propiedades públicas, y las entidades
locales no deben estar fuera de esa órbita; es preciso adoptar un enfoque
más dinámico del patrimonio local (ésta es, además, la línea que pretendió
adoptar la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas). El principal objetivo debe ser, pues, la
racionalización y la rentabilización en la gestión de las propiedades públicas,
puesto que ello no es ni más ni menos que un aspecto de la eficiencia que debe
demandarse a las administraciones públicas….///…Ese mayor rendimiento podrá ser
entendido como económico en unos casos, y en otros se corresponderá con un
mayor rendimiento social (puesto que los bienes demaniales no son susceptibles
de la misma explotación económica que los patrimoniales)…//…La práctica demuestra que es esencial el contar con un inventario
plenamente actualizado y valorado que permita el control y la defensa de todos
y cada uno de los bienes que lo integran. …///… Por ello, tal vez convendría reforzar
la institución, con la seguridad de que ello redundará en una mejor gestión
y aprovechamiento de los recursos públicos.…///…Consideramos interesante
reflexionar acerca de las cesiones patrimoniales porque la normativa en vigor
no acota la duración de las mismas, y posiblemente ello da lugar a que las
corporaciones no puedan disponer en ocasiones de sus propios bienes por haber
sido cedidos por corporaciones anteriores. En la actualidad, con la limitación
de recursos de casi cualquier entidad local, su patrimonio debe ser
rentabilizado al máximo, con lo cual, sin perjuicio del respeto a la voluntad
de las corporaciones, tal vez deban establecerse límites a que algunas
operaciones patrimoniales priven de libertad de movimientos a gobiernos
futuros…’
5.-
RECTIFICACIONES DE INVENTARIO
[18] En cuanto al procedimiento de
elaboración, rectificación anual e incorporaciones puntuales, nada dicen ni el
TRRL ni el RBCL. No existe un procedimiento para las incorporaciones puntuales,
ya se trate de bienes patrimoniales, ya de bienes de dominio público. Tampoco
requieren publicidad en el Tablón de Edictos, ni en el BOP. Lo procedente es
partir de una propuesta del Alcalde, incorporar al expediente una memoria con
los títulos acreditativos de la propiedad si existieran, acreditar el carácter
demanial del bien, y unir informe de la asesoría jurídica o del Secretario del
Ayuntamiento. Previo dictamen de la Comisión Informativa competente, elevar la
propuesta de la Alcaldía al Pleno. Según el art. 34 del RBCL corresponde al
Pleno acordar la aprobación del Inventario, su rectificación y comprobación.
Los datos a consignar en el Inventario, en cuanto a los bienes inmuebles, se
contienen en el art. 20 del RBCL. Una vez inscrito en el Inventario, si no
estuviera inmatriculado en el Registro de la Propiedad, podrá hacerse mediante
certificación del Secretario. También los bienes demaniales, cualquiera sea su
naturaleza y destino, deben estar inscritos en el Registro.[9]
No se discute que
las Entidades Locales están obligadas a inventariar sus bienes y derechos
conforme al art. 86 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) ;
inventario que debe responder a la realidad existente, para el cumplimiento de
los fines que le son propios y seguridad jurídica, puesto que si bien las
Entidades Locales tienen plena capacidad jurídica para la cesión de bienes
patrimoniales, lo que no pueden hacerlo es de bienes de dominio público. El
Inventario no sólo tiene relevancia entre las Administraciones Públicas,
obligatorio ponerlo en conocimiento de las Administraciones estatal y
autonómica, sino que todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al mismo y
conocerlo. …///…. No se entiende cómo el Ayuntamiento continuó el
procedimiento, sin que la inclusión posterior al acuerdo de adjudicación en
el Patrimonio Municipal del Suelo del inmueble, nada subsanara, al
contrario no se hace más que abundar en la contradicción existente. El hecho de
que material y efectivamente se trate de un bien patrimonial, tampoco nada
añade en cuanto a la pureza del procedimiento, cuyo primer obligado a cumplir
es la Administración, más cuando está ejercitando unas prerrogativas legalmente
reconocidas y disponiendo de unos bienes comunes, puesto que es efectivamente
el carácter material del bien, lo que debió de procurar y acelerar la
rectificación y una nueva certificación del Secretario en donde se pusiera de
manifiesto la identidad en la calificación. (Sentencia de 30 septiembre 2008,
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 2ª)
6.-
CONCLUSIONES.-
I. Serán de competencia del Pleno de la
Corporación las competencias que le corresponden de arreglo con el RBCL, pues
su organización, su funcionamiento y su Régimen Jurídico se rigen por la
legislación sobre Régimen Local:
·
Alteración de la calificación jurídica de
los bienes demaniales o comunales (vid art 8 RBCL)
·
la cesión gratuita de los bienes (vid art
110 RBCL)
II. Serán de competencia del Pleno de la
Corporación las competencias que, con arreglo al artículo 123.2 LBRL requieren
el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las
corporaciones:
2. Se
requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros
del Pleno, para la adopción de los acuerdos referidos en los párrafos c), e),
f), j) y o) y para los acuerdos que corresponda adoptar al Pleno en la
tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la
legislación urbanística.
c) La
aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica.
e) Los
acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término municipal; la
creación o supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 de esta
ley…///...
f) Los
acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales.
j) La
transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así
como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por
otras Administraciones…///...
III. En un municipio de gran población,
afectado por el artículo 121 LBRL y la DA Segunda del TR LCSP, las competencias
que se describen se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que
sea el importe del contrato o la duración del mismo, sin perjuicio de lo
indicado en el apartado anterior:
·
adjudicación de concesiones sobre los bienes
·
adquisición de bienes inmuebles y derechos
sujetos a la legislación patrimonial
·
enajenación del patrimonio.
·
enajenación de los bienes declarados de
valor histórico o artístico.
·
los contratos de obras, de suministro, de
servicios, de gestión de servicios públicos
·
los contratos administrativos especiales
·
los contratos privados
IV. En materia de rectificaciones de
inventario, de cesiones de uso (que tiene su régimen propio) etc… el régimen
debe ser lo más ágil posible, siendo posible proceder a la delegación de las
mismas en órganos autorizados.
123.3
LBRL.
3. Únicamente
pueden delegarse las competencias del Pleno referidas en los párrafos d), k),
m) y ñ) a favor de las comisiones referidas en el apartado 4 del artículo
anterior.
V. Según el art. 34 del RBCL corresponde al
Pleno acordar la aprobación del Inventario, su rectificación y comprobación
Art. 32 RBCL
1. Los
inventarios serán autorizados por el Secretario de la Corporación con el visto
bueno del Presidente y una copia del mismo y de sus rectificaciones se remitirá
a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma
Art. 34. RBCL
2. El Pleno de
la Corporación local será el órgano competente para acordar la aprobación del
inventario ya formado, su rectificación y comprobación.
VI. En la Comunidad Autónoma de Canarias no
existe legislación territorial al respecto, pero se puede utilizar el criterio
que aprovechan otras Comunidades Autónomas (Real Decreto Legislativo 2/2003, de
28 abril, de la Comunidad Autónoma de Cataluña o Ley foral 6/1990, de 2 de
julio, de la Comunidad Autónoma de Navarra) de que la actualización continuada
del inventario se llevará cabo independientemente de la rectificación anual del
mismo. La actualización va a permitir que se conozca de inmediato cualquier
variación de derechos y bienes de las entidades locales[10]
VII. La competencia para esta ‘actualización
continuada del inventario’, corresponderá al Exmo Sr Alcalde, pues en materia
de cuestiones cuya competencia no esté atribuída de modo expreso, de
conformidad con el art 124.4.ñ LBRL
‘…4. En
particular, corresponde al Alcalde el ejercicio de las siguientes funciones:
ñ) Las demás
que le atribuyan expresamente las leyes y aquéllas que la legislación del
Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a
otros órganos municipales.
VIII. Para gastos plurianuales, habrá de
estarse a los dispuesto en el art 174 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales[11] y el apartado uno del
art. 88 del Real Decreto 500/1990, la autorización y disposición de los gastos
plurianuales corresponde al Pleno de la entidad, pudiendo éste delegar dicha
competencia en virtud del apartado dos del mismo artículo, pues ha sido
derogado el art 127.1.f LBRL.
IX. No parece que toda esta regulación se
vea afectada por la reciente Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local[12],
salvo lo dispuesto en la Disposición final cuarta, que modifica del Real
Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Suelo, incorporando un nuevo apartado 5 al artículo 39,
en materia de patrimonios públicos de suelo:
Los
bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado
y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los
integran … se destinarán a la conservación, administración y ampliación del
mismo.
[1] BOE núm. 80, de 03/04/1985
[2] BOE núm. 276, de 16 de noviembre
de 2011
[4] http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/D.G.%20PATRIMONIO/Junta%20Consultiva/informes/Informes2009/Informe%2025-08.pdf
[5] BOE núm. 276, de 16 de noviembre
de 2011
[6] PARADA VÁZQUEZ, R.; Dcho
Administrativo Tomo III (Bienes Públicos. Derecho Urbanístico), Ed. Marcial
Pons; Madrid, 8ª ed. 2000
[7] TOMÁS COBO OLVERA, Régimen
jurídico de los bienes de las entidades locales, El Consultor, 2006
[8] http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Monografias/parrafo/0111111111111111118/text_es_files/Libro-Blanco-Gobierno-Local.pdf
[9] El Consultor de los Ayuntamientos
y de los Juzgados Nº 24, 30 Dic.2009 - 14 Ene. 2010, Ref.º 3564/2009, pág.
3564, Tomo 3.-
[10] Vid pág. 159 de Régimen jurídico
de los bienes de las entidades locales (referencia a la normativa estatal y
autonómica) de Tomás Cobo Olvera. EL CONSULTOR, 2006
[11] BOE núm. 59 de 09 de Marzo de
2004
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